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뉴타운 사업의 10가지 문제점전문가칼럼 - 황숙희 새롬법무법인 대표
  • 황숙희 법무사
  • 승인 2008.09.19 00:00
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▲ 황숙희 법무사
민간자본에 의존하는 도시재정비사업은 뉴타운사업 뿐만 아니라 현재와 같이 민간자본과 토지 등 소유자의 수익성에 의존하다 보니 과다한 수익성위주로 개발하게 될 것이고 이러한 현상은 부동산투기와 가격상승 그리고 고층아파트 위주의 집단공동주택단지 양산과 세입자를 포함한 원주민의 추출, 저렴한 주택공급의 어려움 등이 점점 문제점으로 발생할 것이다.

한편, 수익성이 악화되어 사업추진이 곤란한 서울·수도권지역의 외곽지역이나 인기가 적은 지역에서는 사업자체를 포기하거나 추가비용의 지불로 인한 원주민의 재 정착률이 매우 저조한 현상으로 나타날 것이 명백한 사실이다. 그동안 추진되어온 도시재정비사업의 문제점과 발전방향을 무엇일까.

1. 뉴타운사업의 도입취지가 불분명하다. 초기 뉴타운사업의 출발은 서울의 강남·북을 균형 있게 개발한다는 취지였으나 이는 처음부터 어려운 문제였다. 낙후된 주거지를 개발하여 강남지역의 주택수요를 대체하기 위한 목표였으나 강남·북간의 주거수준 격차해소와 주택수요에는 다소 도움이 될 수 있으나, 기존의 주거환경과 교육환경을 개선하여 강남수요를 억제함으로써 강남집값을 잠재우는 것은 도시재정비사업을 했다고 해서 소득수준, 교육환경까지 변화하는 것은 아니기 때문이다.

따라서 뉴타운사업의 목적을 지역균형발전과 주거환경개선 그리고 주택공급측면으로 재정립해야 할 것이며, 강남·북 간의 주거수준 격차해소와 주택수요·공급에 초점을 맞춰 그 목표부터 수정·보완하여 할 것이다.

2. 법 적용의 복잡성이다. 도시재정비사업을 추진함에 있어 “도시 및 주거환경정비법”을 기본으로 하고 ”도시재정비촉진을 위한 특별법“을 기준으로 하지만 결국 일부 예외규정을 제외하고는 ”국토의 계획 및 이용에 관한 법“을 비롯한 ”수도권정비계획법”, “주택법“, ”건축법”, “도시개발법”,“주차장법”, “초중등교육법” 등 다양한 법 적용으로 사업기간의 장기화와 수익성악화 등 법 적용의 복잡성이 사업을 어렵게 만들고 있다. 이에 “도시재정비법”의 단일화는 필요하다. 도시재정비사업을 추진함에 있어 여러 갈래로 다원화되어 적용되는 법을 단일법으로 통일이 된다면 사업추진속도도 빨라질 것이며 법의 복잡성도 해소될 것이다.

3. 누구를 위한 지역균형발전인가이다. 뉴타운사업은 지역균형발전사업 중 주거환경개선을 목표로 하는 핵심사업으로서 기성시가지 재개발사업이다. 도시재개발사업은 도시시설이 불량하거나 기능을 다하지 못하는 지역에서 시설을 정비하고 도시기능을 회복하기 위한 것이나 노후주거지 정비에 있어서 핵심은 기성시가지 정비방식을 어떤 것으로 할 것인가 이며, 이는 뉴타운 사업의 목적에 따라 정해져야 한다.

즉 뉴타운사업의 궁극적 목적은 지역균형발전이며, 지역균형발전의 궁극적인 목표는 그 안에 살고 있는 사람들의 발전이다. 따라서 뉴타운사업은 일차적으로 그 안에 살고 있는 사람들을 위한 사업이 되어야 한다.

그러나 지금까지 나타난 개발방식인 전면철거방식으로 실제로는 자본에 의해 원주민을 강제 축출하는 사업이었으며, 물리적 강제력까지 동원해서 도시 빈곤층의 주거공간을 중간계층의 주거지로 대체하는 과정으로 주민과 자본의 ‘조화로운 결합’이 한 낮 꿈이 되기 때문이다.

4. 세입자의 주거불안과 소형주택의 급속한 감소 문제이다. 기존의 뉴타운지역은 저소득층이 거주하거나 임대주택으로 거주하는 주민들이 대부분이다. 일률적인 공동주택개발은 그들에게 사업기간동안 마땅한 거처를 제공하지는 못하는 현실에서 저소득층이 이주할 곳도 없지만 사업완료 후 입주를 하여도 관리비 등 비용과다로 인한 어려움을 겪게 된다. 이는 또 다시 저소득층을 도시외곽이나 서민층 주택가로 몰아내는 악순환을 거듭하게 된다. 문제 해결을 위해서는 일시적 사업추진보다 시차적 순환개발을 통하여 사업이 추진된다면 이주에 따른 문제점은 일부 해소가 될 것이다. 그러나 임대주택공급문제는 정책적으로 지원을 하여 저렴한 임대아파트 공급이 가능하도록 해야 한다. 지금보다도 더 저렴한 장기융자제도와 일시 유예적임대료 납부제도 등도 도입가능 하다면 연구를 해야 할 것이다.

5. 부동산 투기조장과 사업성부족 문제이다. 도시재정비사업지구로 지정이 되면 일단, 부동산가격은 오른다. 이는 개발이익이 있기 때문이며 기존의 거주자들은 대부분 이때부터 소유부동산을 매도하거나 다른 곳으로 이주를 한다. 그리고 그 빈자리에는 새로운 투자자가 들어와 결국 부동산가격상승이 사업성 악화로 이어지고 이는 또 다른 사업지구까지 영향을 주어 투기와 사업성 악화는 반비례하면서 악순환을 거듭한다.

이렇게 지구·지정만 되어도 부동산가격이 오르는 것을 초기단계에서부터 차단할 수 있는 법을 재정하거나 대책을 마련해야 한다. 또한 사업성부족으로 사업추진이 어려워지는 것을 방지하기 위한 대책으로 정비사업 기금제도의 도입이나 보험제도의 도입 또는 정기 적금식 적립제도의 도입 등에 대한 지속적 연구가 필요하다.

6. 사업시기 조정을 하지 못하는 것이 문제이다. 서울·수도권의 도심지는 수년 내 뉴타운개발 등으로 지금보다 더 복잡한 도시환경은 물론이며, 가는 곳 마다 공사장으로 변할 수 있다. 또한 이주자들로 인한 인근주변지역의 임대료상승과 임대물건 품귀현상도 예상할 수 있다. 또한 각 지방자치단체에서는 사업시기를 조정하지 않고 서로의 이익이나 선거공약 등을 실천하기 위하여 동시 다발적으로 공사를 시작할 수도 있기 때문에 이에 대한 대비책이 필요하다. 따라서 이를 방지하기 위해서는 자치단체별 도시정비사업 협의체를 구성하고 이를 통하여 사업의 시기조정이나 부동산시장 정보교환은 물론 시장안정화에 기여할 것으로 생각된다.

7. 초기사업비의 과다한 비용조달과 지출문제이다. 도시재정비사업은 지구·지정까지는 관 주도로 진행이 되지만 그 이후 추진위원회를 구성하거나 조합인가까지는 주민자치에 의한 사업비용 조달 및 지출문제가 주민 간 갈등으로 이어져 사업자체가 어려워지는 경우가 있다. 현행법 상 추진위원회를 구성하고 조합인가를 받을 때까지는 시공사 선정을 할 수 없으므로 사업비용조달의 문제가 발생한다. 따라서 이를 해결하기 위해서 시공사 선정전에는 정부가 그 비용을 지원하고 사업 이후 변제하는 공적지원제도가 필요하다.

8. 참여자들 간의 비리와 분쟁문제이다. 도시재정비사업 추진과정에서 가장 심각한 문제가 참여자들 간의 분쟁이다. 이는 법적으로 비화하여 사업자체가 장기화되거나 무산되는 사례도 있다. 정비사업 추진과정에서 발생하는 분쟁은 주민간의 갈등, 주민과 조합간의 갈등, 조합과 시공사간의 갈등, 그리고 주민과 시공사간의 갈등이 법적으로 비화하여 사업자체가 장기화되거나 무산되는 사례가 발생한다. 그 원인은 여러 가지가 있겠으나 정부의 일관되지 못한 정책으로 인해 사업수지 악화와 추진과정의 변수들이 사업자체를 어렵게 만들거나 주민간의 갈등으로 비화되어 분쟁을 만들고 있다. 따라서 정비사업과 관련된 정부정책의 일관성이 필요하며, 법 해석의 애매함이나 제도의 애매함에서 오는 갈등 사례 또한 해결하기 위해서는 사안에 따라 강력한 제도적 장치가 필요하다.

9. 현재의 모든 재정비사업들이 수익성 위주로 개발이 되고 있으며 특히, 고층아파트 일색으로 건립되고 있다는 점이다. 인구는 점점 감소하고 주택공급은 늘어나 먼 미래에 다시 재정비사업을 해야만 하는 시점이 도래된다면 이를 어떻게 할 것인가? 지금은 고층·고밀화개발이 좋을 수 있겠지만 미래에 대한 기존부적격문제가 재정비사업을 할 수 없게 만든다면 이는 도시슬럼화에 따른 도시문제·사회문제까지 발전할 수 있음을 알아야 할 것이다.

따라서 이에 대한 연구나 준비가 필요하다. 기존부적격문제를 해결하기 위한 방안으로는 정부차원의 재정비사업을 위한 기금마련제도 도입이나 수선유지비처럼 구분소유자들이 정기적으로 재건축기금을 마련하여 적립하는 적립식제도 등도 연구할 필요가 있으며 공동주택이 아닌 단독주택 등을 위한 민간차원의 보험상품 개발이나 적금상품의 개발도 필요하다. 이러한 문제들이 지금은 사업수지상 문제가 없어 관심의 대상이 되거나, 연구의 대상이 되지 못하고 있지만 미래에 돌아올 기존부적격문제는 우리들에게 새로운 해결방안 연구와 대안창출을 요구하고 있다. 따라서 민간이나 정부할 것 없이 지속적 연구가 필요한 때이다.

10. 토지거래허가와 사업시기가 문제이다. 뉴타운지역으로 지정되면 위 지역에 주택을 매입할 경우 토지거래허가를 받아야 하며, 허가를 받은 경우 반드시 실거주와 3년간 처분을 하지 못하게 된다. 이는 최소한 3년이라는 긴 세월 동안 개인의 재산처분의 자유를 상실되게 된다. 또한 위 주택소유자는 대부분이 소득수준이 중상층이하인데 어떤 사유로 인하든 사업시기가 늦어질 경우 그들의 재산권의 희생이 너무 크다고 할 수 있다.

대의를 위해 소를 희생한다고 하더라도 개인재산의 희생이 큰 뉴타운사업을 발표를 할 경우 이에 대한 대비를 위하여 사업계획을 치밀히 분석하여 발표하여야 할 것이며, 이미 발표된 지역의 경우 주민의 희생이 최소화하도록 그 사업을 진행함에 있어 주민들의 희생을 감안하여 그 진행시기를 늦추어서는 안될 것이다. 즉, 그 시기를 잘 조정하여 뉴타운 사업이 지향하는 다양한 계층과 세대가 함께 살아 갈수 있는 “인간 중심의 커뮤니티”를 조성하고, 도시전체가 조화를 이루는 “주거환경 공간”을 만드는 “주거환경개선사업”을 완성해야 할 것이다.

<문의 T.02-2684-0400>

광명지역신문, JOYGM

황숙희 법무사  

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